当前位置:首页 >经典语录>

中央与地方财政分权立宪的历史研究与分析

来源:www.timetimetime.net 时间:2019-10-11 编辑:管理

中央和地方财政分权是中央与地方政府之间关系的核心问题。它不仅决定了政治体制改革的进一步深化,而且还与权力限制,民主机制的完善和公民权利的保护密切相关。中国的分税制改革基本建立了中部地区财政分权的总体框架,增强了中央政府的权力,唤醒了地方政府的利益,并打开了中部地区之间金融关系的历史性波动,但是中央政府和财政权力之间仍然存在。存在许多问题,例如财政资源和支出的不平衡以及地方政府对信贷的滥用。在研究财政宪政,税收和预算权控制问题时,宪政学者开始从宪政主义的角度讨论中央和地方财政分权,例如权力和支配,基本权利保护和地方自治。从现有的研究结果来看,宪政学者对财政分权的研究过于依赖西方学术界提出的“金融联邦主义”范式来解释和证明中国的财政分权。很少有学者从中国自己的财政分权历史中积累经验。课。成千上万激动人心的中国金融历史可能会为我们当前的财政分权提供许多灵感。

一,中国古代集权与分权的历史

秦朝吸取了夏,商,周三代的教训,废除了朝贡的分权制,改为县制和县制的统一制度。经过一系列加强中央集权的财政措施,终于实现了“回归皇帝”。本地化“没有皇帝的权利”。从那时起,中央财政集权与地方分权的交替历史运动开始了。

汉朝时期,该县与秦朝中央集权时期被否定。隋唐的集中化是对魏晋南北朝三权分立的否认。唐末出现的二税三点法是唐代的中心部分。唐朝否认财政过度集权,最终被分离主义政权所颠覆。宋朝还吸取了唐朝分离政权的教训,将财政权力重新集中于中央政府,地方财政困难也诱使地方官员在税收体系之外集资。因此,宋朝被消灭了。元代创造性地建立了汉朝的省制,并以省为单位划分了财政权力。该地区没有任何财务权力。王朝再次被地方官员的征税摧毁。明代仍沿用中央集权制,以简化中央政府的财务管理,但导致地方政府疲惫不堪。清朝继承了明朝的财政集权制,但由于国际和国内军事,政治和经济压力而被迫“就地”实施。分散式金融体系的集资体系最终导致了2000多年专政的终结。

通过研究中央和地方财政分权的历史,我们可以发现中国古代中央和地方财政关系的基本特征如下:

首先,中央集权是主流。中国的财政集权制是在秦汉时期形成的。它在隋唐时期发展,在宋,明,清时期达到顶峰,而在民国时期则下降。集中的财政关系没有直线发展。相反,地方财政分权始终伴随并制约着中央集权的发展,因而呈现出“螺旋式”的曲折。从君主专制的严格意义上讲,财政术语是“家庭金融”或“官方金融”。其根本目的是维护君主制的主权和少数群体的特权,而不是为公众提供公共服务的公共财政。这就是王朝重视中央集权,削弱地方财政权力,忽视民生的根本原因。它也完全符合古代“所有者国家”的财务特征。

第二,中央政府过度集权导致地方财政困难,地方官员在税制之外征税。天府一直以来在中国古代社会的税收中占绝对比例。这种情况一直持续到清初。清末,新设立的利津,扬州等税种所占比例有所增加。在依靠天堂的农业文明中,人才的比例非常有限。这是汉代只根据“税一,三十,一税”征税的重要原因。由于国家对人才的征税非常有限,因此有限的财政资源只能帮助保护中央政府。但是,这无疑导致了地方政府的财政困难。例如,在宋代,地方政府通过征收额外的税款,划分,镇压和肮脏的惩罚来收取法外收入。元代中央与地方政府的分配比例为7: 3,该划分除以省份,而该省实际上属于活跃的中央政府,因此剩余的30%实际上由中央政府控制。当地的卢浮县几乎没有财政权力。明代的中央和地方财政分为7: 3,有时甚至高达8: 2。在中央政府强迫改变中央和地方收入分配比例的情况下,地方政府借此机会为法律规定的当地居民付款。这从根本上动摇了王朝的统治根源。王朝的农民起义和朝代的变迁完全证实了上述推论。

第三,中央政府已将税收作为监测和监督地方官员的主要指标。因此,地方官员很少关注人民的需求。秦建立了中国历史上最早的财务审计法。汉代发展并完善了这一制度。秦汉时期通过会计制度,建立监督史和荆棘史,加强了对地方财政的监督,把财政监督的成果和各级官僚的表现结合起来。从那时起,过去历代对地方官员的监督都是类似的。除了对“四好二十七”的评估外,唐代地方官员还对县和县地方官员的土地和人口进行了评估。除了对唐制的评估外,宋代还强调公共安全和社会保障的稳定性。说服农民唱歌,最高税收是考核的重要指标;明朝对地方官员实行了严格的“全额考试”或“全额考试”制度,完税是清代的重要组成部分。评估也类似于明朝。在君主制时代,中央政府对地方官员的评估标准和品尝机制有效地确保了地方官员忠实执行中央政府的法律,政策,指示和命令,以防止地方官员有意行事。但是,由于专制时期君主制的评估结果与官员的晋升直接相关,因此在当代的CDP评估中,税收和清算是考虑地方官员表现的核心指标,这无疑将导致地方治理行为和地方公共产品的偏差。供应不足和非法征收套利。

第四,法外税收的习惯化使私有财产权始终处于模棱两可的状态,该国缺乏现代发展所需的原始资本积累。这个问题在宋代非常困难。宋代的商品经济十分发达。然而,宋代的金融设计一直保持着高端的整体统治,而没有固定低端的私有财产权,并且缺乏独立的司法机构。整个古代社会都缺乏尊重和保护诺兹和托马斯的“有效私有财产权”的社会共识,这使得农业积累难以实现有序转移到工商业的原始积累。从这个角度来看,税收制度缺乏底线思维,导致缺乏对私有财产权的应有尊重和保护。这应该是中国社会没有及时意识到从传统社会向现代社会转变的重要原因,也是中国传统金融提取能力总体有限的根本原因。由“金融危机”引起的朝代向“合法性统治”的转变也是合理的。

第五,采取了朝代为边疆和少数民族地区提供财政支持的政策和措施。在汉代,大农农负责分配权的使用,大农农根据各地的收支来调整国家的收支平衡。例如,《后汉书百官志》记录:“该县和县长达斯农要求调度员,全部为报告,损失大于收益,为辅”;宋代成立了一个工作,负责中央政府的征税,地方财政监督和协调辖区县剩余财政收支的调度;明代财政制度中的“转盘”是将土地赠予其他州或县的军事和军队转移;清代之间的平衡这被称为“共同付款”。

古代社会中央与地方财政之间关系的上述特征有其独特的政治,经济,文化和社会历史原因。首先,中央集权政治制度是君主统治国家的最佳制度。在大多数情况下,君主制和中央集权制相互促进并趋于统一。君主制是君主的自由,并且该系统需要高度集中的“家庭财务”来适应它。其次,在农业文明中,房东出租经济有利于集权化。秦汉以后中国社会采用集中制的根本原因是房东的土地所有权和租赁制度。农业文明需要一个集中的财务管理系统来应对洪水等大规模自然灾害。帝国法院对地方官员的监督制度再次使地方官僚们难以与法院作斗争并大张旗鼓。儒家“大团结”的思想文化和各个民族的文化融合对古代中央和地方关系的形成也有一定影响。简而言之,农业文明的经济形式,长期的文化共性以及元代以后相对固定的省级行政区划是中国古代中央与地方财政关系的主要原因。

2.民国时期中央与地方政府关系的专断性

在北洋军阀和南京国民政府统治期间,在晚清“西方运动”的刺激下,彻底依靠土地和农业创造社会财富的方式发生了深刻的变化。在此期间,工业和国家资本主义取得了长足的发展。关于中央与地方政府关系的讨论比较开放,争端也很激烈。广泛讨论了单一制和联邦制的选择,国家和地方税收的划分,财政支出的划分,地方自治和地方自治,省政府的法律地位以及如何划分省界。其中,孙中山先生关于建立以县自治为核心的自治制度的思想以及省政府在地方自治机构和国家行政区域的双重地位仍然具有非常重要的参考价值。

但是,联邦制和地方自治制度最终并未被中国社会接受。在中央和地方金融关系的宪法方面,北洋政府在1912年宣布了《国家税与地方税法草案》和《国家费目与地方费目》的临时标准案例。《法案》规定州税包括赠与税,盐税,关税,厘米等。地方税包括土地税附加费,商业税和杂项捐款,还规定了中央和地方政府的财政支出责任。因为该草案包括了国家范围内的主要收支责任来源,而当时中央政府还不够,所以上述规定并未真正执行。 1923年10月,北洋政府宣布《中华民国宪法》,也称为《贿选宪法》。宪法的第五章是国家权力一章,它划分了中央和省级政府的权力,并列出了双方的权力。 《宪法》第十二章是地方制度,规定省级和县级税收的划分是由省议会决定的,但由于政治权力的变化而尚未实施。

1928年,国民政府将国家税和地方税分开。盐税,关税,内陆税,固定关税,利金和国有企业收入被归为国民收入。土地税,契税,当当税,地方道路收入和电力收入被分类为地方收入。新的税收类别以及中央和地方支出范围被划分。 1935年,国民政府颁布了《钡人才和行政收支制度法》,其中规定,各级政府除非法律规定并由立法机关决定,否则不得发行超过一年的债券或长期信贷。省,市,县政府应当首先获得中央政府的外资贷款许可。

1947年,国民政府宣布《中华民国宪法》第10章将中央和地方财政当局划分为四个类别。中央政府将国税和国税,国税和省税,县税划分为第一类。第三类是省立法和执法,或者说是县的执行,是省财政和省税,省债务属于第三类;第四类是由县立法和执行的事项,县债属于第四类。第十章还规定,如果有未公开事项,则属于全国统一的事务属于中央政府,属于省性质的事务属于省,属于一个县性质的事务属于县。如有争议,由立法院解决。 《宪法》第11章专门规定了省和县的地方自治制度。由于国民党的失败,该宪法最终未在大陆实施。

实际上,在执行国民政府其他财政和法律制度方面也存在重大问题。在实施中央和地方财政关系中,中央财政集权与地方分权之间的斗争总是明晰或暗含的。国民政府时期将国家税与地方税区分开的主要原因是要加强中央财政收入,缓解财政困难。从1937年到1945年,中央政府的财政处于赤字状态,赤字占支出的70%以上。中央经济集权或分权是实现中央政治集权的目的,各地采取多种措施应对中央财政集权。地方政府拦截中央资金和地方资金,公开抵制国家和地方税收的划分,寻求财政独立,并通过国家和地方税收划分将支出责任转移给中央政府。 “虽然中华民国政府在国民税分配中排名第一,因为中央和地方政府在国民税分配的目的和行为上是自私的,而国民税分配却与国税分配背道而驰。从自身利益出发,国家税收划分将是不正常的。实施仍在进行。这是中华民国中央政府与地方政府之间关系的缩影。”

一般而言,民国时期中央和地方政府的宪法分权存在以下问题:首先,缺乏中央和地方财政分权和宪法化的政治环境。为了科学,合理和公平地划分中央和地方财政关系,中央政府的权威必须首先确保否则先进的国家立法只是美好的“装饰”。其次,有必要全面发展和逐步完善市场经济体制《中华民国宪法》,以更详细地区分中央和地方的财政分权,但这根本不适合当时的国情。这个例子充分表明,如果没有市场经济体制的全面发展,就不可能清楚地浓缩适合国情的中央和地方财政分权模型,而更多地谈论中央和地方财政分权的科学而清晰的定义。在宪法层面上。第三,财政分权和宪政必须得到广大人民的积极参与和支持。但是,中华民国的财政分权只是时代精英之间权力斗争的工具。

3.新中国中央与地方财政关系的变化

新中国的中央与地方财政之间的关系主要分为三个阶段。 1978年以前是“收支”的财政制度。 1980年,,1993年,国家先后实行收支划分,分类包装,“分税,收支批准,分级包装”和各种形式的财务管理。系统;从1994年至今,全面实行分税制改革。

“收支统一”的财政管理系统的根本特征是高度集中,是高度集中的计划经济体系独特的社会资源配置方法。地方政府,企业,机构和个人公民都是这个“企业大国”的组成部分。他们根据国家,集体和个人利益统一安排经济和财政资源。尽管管理体制可以在短期内发挥社会主义体制的优势专心做大事,但其弊端也很明显。它总体上使用行政计划和命令来管理社会经济,严重扼杀了大多数公民创造社会财富的积极性,主动性,主动性和创造力,不利于社会生产力的长期可持续发展。

改革开放后,要求扩大地方自治和企业自治的社会呼声越来越高。为了适应经济体制改革,财务管理系统也已开始“权力下放和赚钱”。 1980年,国务院发布了关于实施“收支划分,等级划分和承包”的财政管理制度的暂行规定,并决定实行“收支划分,等级划分和承包”的财政管理制度。 1980年起。具体内容包括中央和地方财政收支的明确划分;在1979年财政收支预算执行的基础上,经过适当调整,各省地方财政收支的计算和确定将在五年内保持不变。民族自治地方(包括青海,云南)也按照“收支划分,分级包装”的方式实施,但要多加注意。

1984年,为配合企业的“税改利”制度,中央和地方财务管理制度也改为“分税,收支,分类实施”,并继续实施已有五年历史的方法。 1988年,在国家大思路的影响下,为增强地方政府组织财政收入的积极性,国务院发布《关于地方实行财政包干办法的决定》,从年初开始全面实施“增收”政策。套餐”,“分成套餐的总金额”,“份额总计”为子套餐增加增长,“套餐下的上载”,“固定金额”和“固定补贴”以及其他形式的金融合同。

收支划分和等级承包制打破了高度集中的财务管理体制,打开了地方政府管理社会经济的热情,扩大了地方政府的财政自主权,促进了地方和区域经济的发展。它在领导和促进中国经济中的作用也被学者称为“行为联邦制”。但是,“金融合同制度”也有致命的弊端。首先,财政资源过于分散,中央财政资源占国家财政收入的比重逐年下降,宏观调控能力减弱。其次,“财务承包制”促进了地方政府建立企业和地方保护主义的热情,不利于形成统一的全国市场。最后,财政一揽子制度缺乏规范的治理机制,支出基础不合理。

1992年10月,中国共产党第十四次全国代表大会确立了国家实行社会主义市场经济体制的目标。 1993年,《社会主义市场经济体制的国家实施》被写入基本法。社会主义市场经济体制的引入极大地促进了分税制改革的推进。 1993年12月,国务院发布了《关于实行分税制财政管理体制的决定》,该税制于1994年全面实施。税收共享制度的原则和主要内容如下:根据中央和地方政府之间的分权,范围合理确定各级政府的支出;按照事务权和财务权相结合的原则,税收分为中央税,地方税和中央和地方共享税。建立中央和地方两套税收制度;科学地划定地方收支数额,逐步实行更加规范的中央财政地方税收返还和转移支付制度;建立和完善分级预算系统,并加强各级预算约束。对于省以下的财政体制,1994年的财政改革计划不涉及,但授权各省,自治区,直辖市按照国务院的决定制定市县财政管理体制。在199年代,国务院发布了《过渡期转移支付办法》,在没有部分既得利益的情况下,通过渐进式改革,中央政府按照标准化方法分配了一部分资金,以解决地方金融业务中的主要矛盾。并反映到国家区域倾斜政策。后来,中央政府反复调整转移支付方式,所得税分担比例和出口退税负担,以平衡中央和地方的财政关系。

1994年税制改革的根本目标是在提高中央财政宏观调控能力的基础上,规范和规范中央与地方之间的财政关系,促进地方政府的竞争。有序地1994年税制改革的历史成就如下:首先,基本建立了中央和地方管理公共财政的总体框架。其次,建立中央和地方两套税务机关已经成为中央和地方财政规范化的标志,这基本阐明了与市场经济体制相适应的分级财政职能。政府权力已经建立和巩固,地方政府逐渐成为具有统一职责和权利的独立财务主体。

当然,中国的税收分配制度改革仍有很大的改进空间。各级政府的职能划分仍不清楚;支出责任的下移导致当地财政困难;转移支付系统尚未标准化;需要促进省以下的财政分权,而财政分权的规范水平太低,以至于宪法和法律无法保证;权力下放的方式不明确,财政立法权,财政收入权,财政税等地方债务是中国政府之间财务关系中的主要问题。权力失衡是中国政府之间金融关系的主要症结所在。权力失控是中国政府之间金融关系的主要症结所在。财务关系等方面的主要风险

总之,在市场经济体制下,必须充分关注,尊重和保证地方政府的主要地位。国家应规范和保障地方政府在宪法和法律中寻求利益和避免不利的行为。当前,中国税收分配制度的主要弊端是地方政府等级制度的不合理建立。例如,“城管县”制度是否已经结束,乡镇是否将继续保留或充当县级政府的派遣机构。其次,各级中央政府与地方政府之间缺乏权力,财政权力,财政资源和支出责任的宪法和法律定义,导致各级地方政府的财政投机和预算软约束。这是中国地方政府债务高企的重要原因。

第四,集权和分权的历史启示-中央和地方财政分权和宪政化

通过回顾历代王朝,民国时期以及新中国成立60多年来中央和地方财政分权的历史变化,我们可以得到以下重要的历史启示:

首先,中央政府过度集权可能会诱使地方政府和地方官员在法律制度之外进行套利,从而使国家的税收权和公民的私有财产权处于歧义。前几代中央政府与地方政府之间关系的早期阶段趋向于集中和稳定。在后期,它倾向于地方权力的共同性。地方政权已经成为颠覆王朝的重要原因之一。上述情况的根本原因在于中央政府的过度集权,导致地方政府的财政力量很小,无法满足当地公共产品的供应,这也成为地方官员去世的“嘴巴”。借此机会在法律体系之外增加税收和征税。此外,税收解决方案是古代中央政府对地方官僚进行评估的主要指标,这进一步促进了地方官僚的法外税收。这种历史性的“疾病”在当代中国已经“重生”。当前的地方政府对预算外资金的偏爱,除法律禁止之外的任意债务行为,例如《预算法》和《担保法》,以及对土地融资的单方面依赖都是上述“疾病”的反复出现。从这个角度来看,中央政府的过度集权可能会威胁到中央政府的合法性。在当代金融债券市场发展中,地方政府无序借款是一种新型的“交叉引力”行为。

第二,过度的权力下放或地方权力的混乱也导致了政治和经济危机,例如国家分裂和监管失灵。不论是农业文明还是工业文明,中央政府都应当尊重和保护地方政府的主体地位。否则,如果忽略了主要政府的主要地位,那么它很可能会被地方官员利用,从而成为中央政府各种法律法规的突破。一个借口。一旦这种情况蔓延,中央政府统治的合法性将受到挑战。但是,地方政府在农业文明和工业文明中的地位和作用并不相同。农业文明地方政府更加重视大江河的集中管理。工业文明地方政府更加重视和规范市场经济秩序的维护。这种区别始于两者之间创造社会财富的不同方式。当代世界基于对地方政府市场中公共服务竞争的重视,强调了当地居民的民主自治。

必须尊重和保护地方政府的主要地位。但是,如果地方分权或地方分权无序,也可能导致政治和经济危机,甚至使该国陷入灾难。在中国的历史上,唐代的城镇与城镇分开,是清末的“地方铜矿”,北洋军阀和国民党统治期间以各种方式截取国家税,并追求当地的财务独立性。新中国成立后,“收支分离,分级包装”和“财务承包制”的历史阶段是对权力过度下放的历史研究。

第三,中央和地方财政分权的宪法化是解决过度集权或地方过度分权的唯一途径。但是,中央和地方财政分权需要稳定的政治环境,成熟的市场经济体制和大众文化。共识。民国时期,中央和地方的财政分权虽然在宪法上得到了规范,但由于缺乏稳定的国际和国内环境以及市场经济体制的全面发展,财政分权立法超越了社会现实。当前,在我国建立和逐步完善社会主义市场经济体制的背景下,国内外实践界和学者从多角度对中国的分税制改革进行了评论,讨论和判断。这是关于财政分权的理性共识的形成。改革的必要前提是涉及利益调整的各个方面,精心设计,合理把握和逐步执行至关重要。

第四,中央和地方政府宪法分权的核心-地方税收立法权的法治保护。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,建议完善地方税收制度,加快房地产税立法,及时推进改革,加快资源税改革。这显然在发出信号,表明加强地方财政自治是中国财政分权和宪政的意图。笔者认为,要加强地方财政自主权,首先必须在宪法中赋予地方政府一定的税收立法权。在这方面,我们必须学习历史经验。国家立法应给予地方政府一定程度的税率调整,减税和免征地方税的权利。

第五,有必要在宪法中赋予地方稳定的财政收入。由于中央政府集中于税收的立法权,因此必须通过规范的转移支付制度来解决,以解决使事务权与财政权相匹配的问题。也就是说,在理清中央和地方权力与支出的划分的基础上,通过健全,规范的转移支付制度《决定》保证了地方政府的支出责任,即建立了适合于中央政府和地方政府责任的制度。支出和支出。改革蓝图还应阐明地方政府的税收分配权和均等财政转移支付制度。

最后,中央与地方财政分权之间的争端解决机制应纳入法治之中。中国是一个单一制国家,尚未采用两院制,即它为地方政府影响中央立法提供了制度平台。由于缺乏中央和地方机构间的纠纷解决机制,当前的中央和地方纠纷通过中央政府官员通过各“北京办事处”的协调解决,这已成为滋生腐败的“土壤”。为此,中国可以借鉴境外中央和地方权力纠纷的解决机制,在全国人民代表大会常务委员会之下建立一个组织,以协调和解决中央与地方当局之间的争端。“地方事务委员会”或“政府间财务关系委员会””。它负责审查并协助全国人民代表大会常务委员会解决中央和地方财政分权纠纷。

相关文章
热门标签
日期归档

版权所有© 阅读时间 | 备案: 鄂ICP备12015973号-1 | www.timetimetime.net . All Rights Reserved | 网站地图