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地方政府与村民在土地流转过程中处于不同的角色

来源:www.timetimetime.net 时间:2020-02-07 编辑:情感语录

城市发展和经济发展的内在需求使得对土地的需求日益增加。 地方政府和村民在土地流转过程中扮演着不同的角色。双方都采用自己的策略来最大化自己的目标功能 在这一过程中,政府作为土地交易市场的“参与者”和“管理者”,利用行政权力转移农民的部分土地资产,这在交易过程中处于有利地位,损害了农民的实际权益。 在新世纪,地方政府以独特的方式介入基层事务管理,并从中获取利益。 以山东省临沂县为例,分析了土地流转过程中地方政府和村民的角色和行为以及双方的博弈策略,揭示了土地流转过程中的潜在问题,并在此基础上验证了土地流转过程中政府权力的侵害。

关键词:土地流转,地方政府,村民战略权力入侵

Xulun

(1)研究背景

中国土地利用格局呈现出过度非农化的趋势 农村土地高度分散,并径向扩展到城市郊区。 据国土资源部相关统计,21世纪以来,到2005年,中国农业用地面积已大幅减少至18.257亿亩。 相比之下,到2006年,中国人均城市建设用地面积达到140平方米,比1981年增长近1.8倍。 耕地面积减少的原因大致可归因于非农业用地的重建、农业内部结构的调整和灾害的破坏。 其中,过度的土地流转是这一现象的主要原因

随着市场经济和城市的发展,农地流转越来越活跃,宅基地流转已成为我国城市建设中的普遍现象。 作为一种有限的资源,土地的供应是无弹性的。随着土地利用方式的改变,土地的经济价值日益增加。作为一种资源,土地的生态、环境和人类价值处于次要地位。 相应地,在土地开发利用过程中,人们忽视了土地的长期可持续利用,首先追求土地开发的短期经济效益。 与此同时,这种发展模式的弊端也是潜在的和隐蔽的,在人们陶醉于自身经济利益的过程中不断积累和突然爆发。

为了保护耕地,中国政府提出了18亿亩作为农业用地的最低限额。然而,一些地方政府仍然依赖非农化土地作为政府财政的主要来源和国内生产总值增长的主要途径。 因此,探索农村土地流转过程中各行为主体的行为特征,揭示其中的主要矛盾,对我国城市化和市场经济的发展具有现实意义。

(2)主要内容和章节安排

本文主要内容由七部分组成

第一章是土地价值的功利分析 随着市场经济和城市的发展,土地作为稀缺资源的价值逐渐变得功利化。人们首先关注土地的经济价值,而忽视其社会和生态价值。土地价值分析是功利的。

第二部分是政府在土地流转过程中的角色分析 在土地流转过程中,政府扮演着双重角色,为政府提供了寻租的机会 土地流转基金作为政府预算外收入的重要方面和提高政府绩效的重要途径,越来越受到政府的重视。

第三部分是农民在土地流转过程中的角色分析 农民作为土地流转过程中的终端,有偿将集体所有的耕地和宅基地使用权转让给企业或政府,并通过所得收入获得进入城市边缘生活的机会。

第四部分是农民与地方政府的不平等博弈关系 农民和政府是地位不平等的两个交易主体。政府处于有利地位。双方都有对方做出最有利行为选择的策略。

第五部分是宅基地流转的案例分析 以山东省临沂县为例,分析了地方政府和村民在土地流转过程中的行为特征和选择。

第六部分是关于征地背后的隐患 在土地流转过程中,人们往往注重短期经济目标的实现,而忽略了隐藏在表面光彩背后的问题。因为这些问题是潜在的和隐藏的,所以需要一个长期的理解过程。

第七部分是总结 在土地流转过程中,政府权力开始了新一轮与村民利益的对抗。 (3)逻辑思维

土地价值功利主义

政治成果政府农民收入

政治成果政府农民收入

政治权力涉及土地流转

政治权力涉及土地流转

政府社会农民

1。土地价值的功利主义

城市化促进城市区域的持续扩张 土地问题日益成为现代化进程中的突出问题。 自20世纪80年代中期以来,中国政府逐步实施分权改革,地方经济获得了新的生机和快速发展。 然而,由于改革制度设计的缺陷,各级政府的权力与财权界限模糊,缺乏相应的限制。 各级政府都有自己的职责和财务指标要完成,这必然导致各级政府追求本级政府财务目标功能的最大化 同时,中央政府和上级政府作为我国行政官僚选拔和评价机制的产物,在政府间财政分配中往往处于主导地位。 此外,改革没有废除预算外收入机制。如果地方财政支出的增长超过传统税收的增长,地方政府通常会通过增加系统外的收入来源来减轻财政压力。

21世纪以来,中国城市化全面发展,房地产业日益升温,土地需求大幅增加,各级政府通过土地出让获得的预算外财政收入不断增加。虽然2007年后中央政府发布了相关文件,明确规定这部分资金将纳入地方财政预算,但由于这部分收入没有纳入政府预算的总体安排,地方政府对这部分资金的使用仍有更大的自主安排权。 如图1所示,从1998年到2005年,中国地方土地流转和收入情况可以从数据线路的趋势中看出。进入21世纪后,中国地方政府的土地出让收入显着增加。虽然有些部分有所下降,但总体趋势是上升的。 国务院有关部门于2006年提交了一份报告。地方政府预算外收入的60%来自土地交易过程。

图1

资料来源:《中国国土资源年鉴》整理1998-2005

除土地出让金外,政府还关注土地资源带来的相关税收网络 如下图所示:

图2地方政府土地征收网

来源:周飞洲。《赚钱的好方法:土地开发和转让中的政府和农民》,[。社会科学研究,2007(1)。

由此可见,土地作为一种资源的价值正逐步功利化,其自然价值与社会价值正逐渐被弱化,经济价值成为首要目标。在这一过程中,与土地紧密联系的农民不可避免的要与政府打交道,作为土地流转过程中的两个主要行为主体,其相互关系日益多样化。

二、 土地流转中政府的角色分析

在我国,土地流转主要是指土地使用权的置换。现阶段,我国的土地流转主要是针对农业用地,表现为农地的非耕非农性。在土地流转的过程中,地方政府获得相应的土地转让金。地方政府为了实现自身利益的最大化,往往无意识或者有意识的行使超越自身的权限的权力,进而侵犯土地使用权拥有者的权利。

高度的机会主义与政绩呈现的渴望是政府作为一个理性行为者的行为与心理特征。传统的农村居民住房方式过于分散,土地资源的利用程度比较低,国家通过推行合理的土地流转政策,集中利用土地,提高了土地的经济收益,改善了农民的居住环境。此外,农地流转为建筑用地、基础设施用地,创造了新的经济效应,有利于政府提供更加完善的公共服务。但是,部分地方政府作为理性经济人,为追求高度的城市化与政绩表现,忽视地方农村、农业、农民的实际利益,强制性、大规模推动土地流转,实现经济效益与政绩的短期最大化,为地方“三农”的稳定与经济的长期发展、行政管理体制的优化埋下了隐患。

政府在担任土地流转市场管理者的同时,也是土地交易过程的实际参与者。由于土地市场交易中所遵循的规则、制度都是由市场的管理者——政府制定的,因此,当市场作为参与者与其他行为主体发生经济关系时,政府的利益必然受到这些规章制度的优先维护。政府获得的这部分额外的收益是基于其所拥有的特殊的行政权力而产生的,可视为政府权力的寻租 。在农地流转的过程中,政府一方面维护土地交易市场的公平与秩序,另一方面又基于“寻租”目的,通过“管理者”的角色,将部分公共利益“私人化”“部门内化”,损害、侵占了农民的利益。

三、 土地流转中农民的角色分析

农村土地流转的行为对象包含两个方面:耕地与宅基地。我国相关法律规定,农村土地归该村农民集体所有,土地的所有权不可转让、买卖。土地流转是指土地使用权的转化、出租等。

改革开放之后,我国土地制度改革,实行家庭联产承包责任制,允许土地经营权的流转。随着市场经济的发展,利用耕地从事粮食生产的经济效益趋低,耕地的“非粮化”成为土地流转的新趋势。以农户为主体的土地流转中,耕地的使用模式变化不大,仍是以种植粮食为主,而以农户和企业、承包大户为承包对象的土地流转中,耕地的“非粮化”较为明显。不合理的农产品价格体系、效益比差、土地流转制度的不健全等原因推动了土地流转的非粮化。虽然耕地的“非粮化”减少了耕地的抛荒弃耕现象,增加了土地的生产效益与农民的收入,推动了农业的规模化经营,但是也对我国粮食安全提出了更多的挑战。此外,高度的城市化建设带动了耕地流转逐步由“非粮化”转向“非农化”,这种现象在临近城市的郊区农村较为普遍,往往伴随着农村住宅的“宅基地流转”。

目前,“地大房多收入低”仍是中国不少农民的真实写照。全国大致有2到3千万的宅基地处于闲置状态,导致了土地利用的低效与浪费。在多数农村,在没有外部行政权力的强制干预下,宅基地流转多数存在于本村成员的内部或者邻近村落的成员,很少与外部成员进行宅基地交易。随着农民进城打工队伍的壮大,部分农民在所属县城购买住宅,农村闲置宅基地的数量增加。在此基础上,地方政府出于城市建设的需要,不断扩大城市规模,将部分邻近郊区的农村整修纳入城市范围,农民与政府产生互动。

四、 农民与地方政府的不平等的博弈关系

宅基地流转的主体可以是农民之间,个体农民与小企业之间,农民集体与大企业之间,农民与政府之间。其中前两者的规模较小,一般通过乡村的集体经济组织完成,后两者规模较大,影响到整个乡镇乃至城市的发展,一般由政府作为中介或主体完成交易。对于农民集体与大企业之间的土地流转,往往是政府与乡村集体经济组织协调,通过一定的资金和住宅补偿与交换,购买该村的宅基地(或耕地或宅基地和耕地)的使用权,然后将一定年限的土地使用权出售给企业,完成农民与企业之间的土地交易。而农民与政府之间的土地流转,除上述间接交易,还有一种直接交易模式,即政府出于提供更加健全公共服务,有偿征用一个或者几个村落的土地用于基础设施建设。在这四种交易过程中,前两者相对简单,这里不再单独分析。后两者虽然具体的交易主体有所差异,但实际过程中都包含了村民与地方政府两个行为主体,我们将这两个过程同一简化为村民与地方政府的博弈 。

在这里,我们假设农民与当地政府都是理性的经济人,他们都追求自己最大的利益。但在实际中,农民与政府在并非平等的。根据前面对地方政府与农民在土地流转中角色的分析,我们可以得知行政权力的强制执行性使得地方政府在土地流转交易中占主导地位,在此条件下,农民谋求利益的最大满足。

博弈双方有各自的目标函数。政府的策略为{协商,强制};农民的策略为{协商,抵抗}。双方在交手过程中地位不平等性使其博弈过程独具特色。

总 结

城市化与经济发展的内在需要推动了土地资源价值的功利化,农村土地的非农业价值日益受到人们的关注。尽管土地流转的最根本目的是维护农民的土地权益,拓展农民的收入来源,但是由于政府权力的过多干涉,农民产权意识的缺失以及我国土地流转相关制度界定的模糊性等因素,使得农民丧失了土地获益的主体地位,其权益受到其他土地交易主体不同程度的瓜分。

对于地方政府来讲,与其将土地流转当作一项惠农政策,不如将其看作一项彰显政绩的工程。地方政府更多的关注其作为土地流转参与者的权利与利益,而忽视了作为市场管理者的职责,甚至在某些方面单方面打破土地市场交易的公平、公正、自愿的原则,以求获得更高的政绩评价。

地方政府与农民在土地流转的工程中所扮演的角色不同,对土地流转过程的具体关注点也有所差异,但从根本上,两者都追求自身利益的最大化。但是,与其他市场交易主体相比,政府具有特殊的行政强制执行权,交易过程的规章制度也是由政府制定的,因此交易过程不可避免的更有利于政府一方,农民的意志受到一定程度的忽视。因此,从理论上分析土地流转的政策,其产生的结果往往是农民在政府权力的主导下,将土地的使用权交由给政府安排的同时,农民的土地收益也部分转让给政府,政府权力再次以特有的方式侵入基层事物的管理与安排。

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