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PPP模式下政府负债会计问题研究

来源:www.timetimetime.net 时间:2019-11-09 编辑:生活

近年来,随着中国公共基础设施供需矛盾的日益加剧,有限的金融投资影响了公共基础设施的供应,PPP模式(公私合营,政府与社会资本合作)已成为公共基础设施投融资。改革的重要选择。但是,不容忽视的是,在PPP模式下,政府承担社会资本合作项目的部分支出责任,这可能会增加政府的债务风险。 2014年,财政部发布了《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》,规定政府综合财务报告制度建立后,政府的偿还义务应纳入政府综合财务报告制度中,充分体现和控制由政府产生的政府债务风险付款义务。如果在PPP模式中政府的责任和义务不明确,社会资本可能将其视为政府``挫败''PPP项目的信号,进而引发社会资本的道德风险并进一步增加地方政府的债务负担(例如可行性)。在差距补贴模式下,政府补贴用户的付款,以弥补社会资本成本投资与合理回报之间的差距。如果政府在项目中过分承担风险和责任,可能会使社会资本忽视项目运营的管理。结果,项目现金流量远低于预期,增加了政府的支出责任。因此,弄清PPP模式下的政府支出责任和还款义务,在此基础上准确计算和披露政府负债,对于预防和控制PPP项目带来的政府债务风险具有重要意义。

一,PPP模式下政府债务的界定与分类

《国际公共部门会计准则第19号 准备、或有负债和或有资产》和中国《政府会计准则 基本准则》都将政府负债定义为“由政府会计实体的过去事件或经济运营产生的当前义务,预计会导致政府实体的经济资源外流”,并提出确认政府的条件负债:1)履行此义务很可能导致具有经济利益或服务潜力的政府资源外流; (2)该义务的履行额能够可靠地计量。不符合该定义的潜在义务和不符合确认条件的当前义务将是政府或有负债。根据财政部于2015年发布的《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》,在PPP项目的整个生命周期中,政府的财政支出责任包括股权投资,运营补贴,承担风险和支持性投入。在不同类型的财政支出责任下,政府负债存在显着差异:

首先,股权投资支出的责任是政府与社会资本共同组成项目公司时政府对股权投资支出的责任。支出是政府对项目公司的股权投资。目的是获得项目公司的一定控制权,并且不构成政府当前的义务。尽管政府履行对股权投资支出的责任将导致现金等经济资源的外流,但也带来了诸如股权投资等经济资源的外流。一般而言,它不会导致经济资源外流,因此不会形成政府债务。

第二,运营补贴支出责任是政府在ppp项目运营过程中的支付责任。如果政府的支付模式不同,政府对经营性补贴支出的责任也会大相径庭,进而形成不同类型的政府负债:(1)政府支付模式。主要适用于河道整治、公共绿化、市政道路等缺乏“使用费”的非经营性项目。这类项目纯属公益性项目,项目本身不能产生现金收入,因此政府在项目运营过程中承担全部支付责任。支付责任由政府在ppp项目合同中的承诺引起。责任的履行会导致政府将金融资本支付给社会资本,从而形成政府的现时义务,当政府满足确认责任的条件时,应视为政府的确定性。负债(《国际公共部门会计准则第19 号 准备、或有负债和或有资产》在描述预计负债与应付账款等其他负债之间的关系时,认为预计负债是不确定的,其他负债是确定的,因此,本文将“其他负债”定义为“确定性负债”。(2)可行性缺口补贴模型。适用于建设文化体育场馆、学校、轨道交通等用户支付低于工程造价、合理回报的项目。在可行性缺口补贴模式下,政府承诺以财政补贴、贷款贴息、优惠贷款等优惠政策的形式给予社会资本一定的经济补贴,从而形成政府的现实义务。如果购买力平价项目在运营过程中可能存在可行性缺口,政府能够可靠测算补贴金额,则形成政府的预计负债;如果政府不能判断项目是否存在可行性缺口,无法确定是否有必要。如果社会资本得到补贴,或者政府确定项目存在可行性缺口但无法可靠计量补贴金额,则政府的补贴责任应视为政府的或有负债。

第三,承担风险的支出责任是政府承担PPP项目风险的财政或支出责任。这通常是由政府的法律风险,最低需求风险,政策风险以及政府原因终止PPP项目引起的。如果支出责任是政府承担的现实义务,而履行义务使经济资源很可能从政府主体流出,流出金额能够可靠地计量,则形成政府的估计负债。如果支出责任是政府的实际义务,则不能合理预期政府承担风险或需要支付的金额的可能性,或者支出责任是政府承担的潜在义务,将导致政府的或有负债。

第四,支持性投资支出责任是政府支持的项目支持项目的支出责任,例如征地和土地整理,项目完工以及现有相关基础设施的互联互通,建设项目的支持措施,贷款利息补贴,支出责任由政府在PPP项目合同中的承诺构成。政府履行付款义务会使具有经济效益或服务潜力的项目配套项目从政府中流出,从而形成一定的政府债务。

II。 PPP模式下政府债务的确认首先,政府支付模式下的运营补贴支出负债被确认为政府确定的负债。除了满足政府负债的定义外,还必须满足两个确认条件:第一,政府有可能承担支出责任;第二,政府承担支出责任。第二,可以可靠地计量出政府对支出负责的经济资源量。在政府支付的模型中,政府通常根据项目的可用性,用途和性能中的一项或多项来支付社会资本。

这些不同的付款条件确定何时将政府的支出负债确认为政府负债:(1)可用性付款基于社会资本提供的PPP项目满足商定标准这一事实。在可用付款的条件下,项目公司的投资成本通常在项目开始时确定。当政府期望PPP项目达到标准和要求,并且政府必须在项目开始运营后支付合同规定的金额时,支付责任可以确认为政府的一定责任。 (2)使用费是根据社会资本提供的项目设施或服务的实际使用情况确定的。当PPP项目开始运营时,政府可以根据预期的项目使用情况将付款负债确认为政府确定的负债。 (3)绩效支付是基于社会资本提供的PPP项目的质量。在履约支付的条件下,政府通常用社会资本来阐明项目的绩效标准,并将政府支付的金额与社会资本的绩效联系起来。当政府期望PPP项目满足项目合同中的绩效标准,并且政府付款额能够可靠地计量时,付款负债可以确认为政府的一定负债。

其次,是否将可行性缺口补助模式下的经营性补贴支出负债确认为预计负债,是否有可能覆盖项目成本并确保社会资本根据用户的付款获得合理的回报,以及政府对运营补贴支出的责任可能无法可靠地确定。例如,由于采用了限价机制,政府对PPP项目的预期价格并不理想。如果政府期望用户的付款可能无法支付项目成本,则社会资本可能无法获得预期的合理回报,并且政府可以可靠地估算出缺口。补贴金额,则将补贴支出负债确认为政府的预计负债;如果用户的付款很可能弥补了项目成本的回收,并且社会资本得到了合理的回报,即政府不太可能承担运营补贴的责任,或者尽管付款不足以支付费用和合理的回报社会资本党的成员。但是,政府补助的金额无法可靠地计量。补贴负债不能确认为预计负债,只能在报表附注中作为或有负债进行。披露。

第三,承担风险的支出责任可能构成政府的现时义务。支出负债是否被确认为预计负债取决于政府在PPP模式下承担风险的可能性以及政府承担风险时应支付的金额是否能够可靠地计量。例如,上海大厂水厂于1998年正式启动。它是上海市政府和英国泰晤士水务公司的PPP项目。该项目保证了外国方可以获得固定的回报。然而,2002年颁布的《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》导致上海大厂自来水厂被迫与政府进行谈判。 2004年,政府同意承担这项政策变更的风险,并回购了该项目,回购金额可以计量。确认为政府的预计负债;如果政府承担风险的义务产生的当期义务不能可靠计量的,则该支出义务不能确认为预计负债。

例如,双港垃圾焚烧发电厂是天津市政府与泰达股份有限公司共同投资的BOT项目,于2005年正式投产。由于项目营业收入不足,天津市政府承诺将提供补贴,但没有明确说明补贴金额。补贴负债不应确认为预计负债,仅需要在资产和负债附注中披露。此外,如果政府不承担风险支出责任,则支出责任仅构成政府的潜在义务,应作为或有负债予以披露。例如,于2008年建成并通车的杭州湾跨海大桥是浙江省政府与浙江民营企业之间的PPP项目。《杭州湾跨海大桥工程可行性研究》预计桥梁的交通量良好,并且可以产生稳定的现金流量。政府承担的最低需求风险仅构成政府的潜在义务,仅需作为政府或有负债予以披露。第四,支持投资支出的负债应确认为政府负债。应该确定支出义务是否为现期义务,以及是否满足两个确认条件:第一,政府有可能承担支持性投入支出的责任;第二,政府承担配套投资。可以可靠地计量从支出责任中流出的经济资源量。当政府承诺在PPP合同中提供项目支持项目时,就构成了政府目前的义务。如果政府在提供项目支持项目时能够合理地估计支出金额,例如,获取已收集和重组土地的历史成本或公允价值,计算项目与现有基础设施和公用事业的对接成本,并计算一些建设项目。配套措施等的费用,应确认为政府的某些负债。

3. PPP模式下政府债务的计量

首先,在将政府补贴的经营方式补贴支出负债确认为政府的一定负债后,应当按照不同的支付条件对政府负债进行估计和计量:(1)在有偿还条件下,签订PPP项目合同。以前,政府和社会资本明确定义了“可用”和“不可用”的标准,并预先商定了项目“可用”时的付款额和对“不可用”情况的扣除比例。政府应根据项目的可得性和合同中约定的付款额来估计和计量承担的政府债务。 (2)在使用和付款的条件下,政府和社会资本通常在签订项目合同之前建立分级的使用付款机制。典型的分层使用费支付机制通常包括“最小使用量”和“最大使用量”:当项目的实际使用量低于最小使用量时,政府将支付商定的最小使用量。当项目的实际使用量超过最大使用量时,政府不承担超过最大使用量的付款义务。 PPP项目开始运营后,政府需要确定预期使用项目的时间间隔,并估计和计量相应的政府负债(当项目的预期使用量低于最低使用量时,应为以最小使用量衡量)。政府债务;当项目的预期使用量超过最大使用量时,按照最大使用量计量政府债务;当项目的预期使用量介于最小使用量和最大使用量之间时,应按预期使用。付款金额用于衡量政府债务)。 (3)在履约付款的情况下,政府应根据项目合同约定的履约标准和相应的付款金额估算和计量承担的政府债务。如果政府的支付期较长,则应考虑货币的时间价值以折算政府未来的现金流出。

其次,在可行性缺口补贴模型下衡量经营补贴支出负债形成的估计负债时,有必要区分不同形式的补贴。政府以财政补贴的形式进行补贴是一种看跌期权,其根本变量是PPP项目的预期收益。目的是在PPP项目的预期收益下降时保护期权持有人(社会资本)。认沽期权是一种衍生金融工具。根据《国际公共部门会计准则第29 号 金融工具:披露》(IPSAS 29)第10段,衍生金融工具以公允价值计量,其变动应计入盈余和赤字。期权定价技术可用于解决其计量问题;政府以贷款利息补贴形式提供的经济补贴,按照利息补贴的差额计量。政府以优惠贷款形式提供的经济补贴以国家发展和改革委员会和国家开发银行于2015年发布的《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》为基础,符合条件的PPP项目为贷款期最长为30年,贷款利率可以适当地打折。如果贷款期限相对较长,则应考虑货币的时间价值并引入现值计量属性。可行性缺口补贴模式下的经营性补贴支出负债,是正常贷款期间优惠贷款利率下的本金和利息折现与正常贷款利率下的本金和利息折现之间的差额。

第三,在满足确认条件的承担风险的支出责任被确认为政府的预计负债后,根据政府履行相关义务所需支出的最佳估计数进行计量。最佳估计可以分为两种情况:首先,政府承担风险所需的支出金额具有连续范围,并且每种结果的发生概率在此范围内相等,最佳估计是上限值和下限值。下限。第二,所需支出没有连续范围。

在没有连续支出范围的情况下,有必要进一步区分两种情况:(1)如果意外事件仅涉及单个项目,则最佳估计是最可能的金额。例如,由于不再需要PPP项目提供的公共基础设施,因此政府有90%的机会终止该项目。为了承担政府方终止项目合同的责任,政府需要对社会资本进行回购补偿。补偿额是不回购项目时社会资本可获得的经济利益,假设补偿额为1亿元。目前最好的估计是1亿元。 (2)或有负债涉及多个项目时,有必要综合考虑各种风险的发生概率和发生的支出责任,并根据概率分布函数进行计量。例如,如果使用PPP模式的高速公路完工后可能收费不足,则政府将补贴社会资本,而存在需求不足的风险。如果小需求的可能性为30%,则需要补贴1亿元;如果一般需求的可能性为50%,则需要补贴3亿元;如果需求的可能性很不足20%,则需要补贴5亿元。元,政府对这一冒险支出的责任的最佳估计由以下公式衡量:最佳估计=需求较小时的支出额不足×需求减少的可能性不足+需求不足时的支出需求通常不足数量×需求普遍不足的可能性+需求非常不足时的支出额×需求非常不足的可能性,在这种情况下,最佳估计为1×30%+ 3×50 %+ 5×20%=2.8(亿元)。如果货币时间价值影响重大,则应在对现金流出进行折现后确定最佳估计数。

第四,符合条件的支持性投资支出责任,在确认为政府的一定负债后,应当合理计量。由于政府有责任支持土地使用权和其他资产等投资支出,如果能够可靠地取得土地使用权等资产的公允价值,则按照投资土地使用权的公允价值计量政府负债。权利的公允价值以土地使用权的账面价值计量。例如,在沙漠防控领域,中国政府正在探索引入PPP模式。政府投资的荒漠土地使用权公允价值不能可靠取得的,应当按照荒漠土地使用权的账面价值计量。其他支持投资支出的负债产生的政府确定的负债,可以按照预计偿还相应负债的金额计量。

4. PPP模式下政府债务的披露

首先,在政府支付模式下,由营业补贴支出负债构成的政府确定的负债在资产负债表中作为流动负债披露,并且在报表附注中披露以下内容:(1)形成原因和形成原因。类型,表明政府支付机制属于支付或使用费,绩效支付的可用性,并且还应披露PPP项目的预期可用性,使用,绩效和相应的支付金额; (2)期初余额,期末余额和本期金额; (3)如果某些负债的计量使用现值属性,则还必须披露折现率的基础和具体价值。

其次,当在资产负债表中列出在可行性缺口补贴模型下由运营补贴支出负债产生的政府估计负债时,应将它们与某些负债区分开来,以反映不同政府负债的风险程度。同时,为了反映估计负债的流动性,如果政府可行性补贴超过一年,则应将估计负债报告为非流动负债;如果政府可行性补助少于一年,则应记为“一年内到期的非流动负债”,作为流动负债列示。报表附注中披露的预期负债包括:(1)形成原因和类型; (2)经济利益外流的可能性,即产生了可行性差距,并且政府承担运营补贴的可能性比50%高。 (3)期初余额,期末余额及本期; (4)与预计负债和当期确认的补偿金额相关的预期补偿金额。

可行性缺口补贴模式下由运营补贴支出负债产生的或有负债一般在报表附注中披露,除非它们不太可能导致经济利益从政府流出。需要披露的内容包括:或有负债形成的原因;经济利益外流的可能性;或有负债的预期财务影响以及获得补偿的可能性。此外,应继续评估或有负债,以确定经济利益流出是否大于50%,即政府是否有可能补贴可行性差距。如果政府有可能补贴可行性缺口,并且补助的金额能够可靠地计量,则应将其确认为预计负债,并在资产负债表中列示。

第三,在资产负债表中列示时,由承担风险的支出负债构成的估计负债也需要与政府的某些负债区分开来,并估计估计负债的流动性。估计负债与可行性缺口模型下的经营性补贴支出负债形成的估计负债基本相同。由于承担风险的支出义务而产生的或有负债,除非它们不太可能导致经济利益从政府中流出,否则仅需在报表说明中披露,披露内容和经营缺口的可行性。相同。此外,需要对或有负债进行连续评估,以确定是否会导致预计负债。

第四,由支持性投资支出责任构成的某些负债应在资产负债表中列报,并且在报表附注中应披露以下内容:(1)形成原因和类型,由政府承担。支持投资支出的责任。描述了类型,例如提供土地征用和合并,某些项目的支持措施的构建等; (2)期末余额,期末余额及本期变动。

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